نقدی حقوقی بر ماهیت ذخیره‌گاه زیست‌کره و ابزار حفاظت از آن در ایران
کوروش حیدری/ ذخیره‌گاه زیست‌کره ارژن-پریشان در زمرۀ نخستین ذخیره‌گاه‌های ثبت‌شده در ایران است که تنها ذخیره‌گاه زیست‌کره استان فارس محسوب می‌شود. ارژن-پریشان شامل دو تالاب آب شیرین به نام‌های پریشان و ارژن است و ارژن در بخش شمالی آن با ارتفاع حدود ۲۰۰۰ متر از سطح دریا واقع شده و قسمت سردسیر منطقه به شمار می‌رود. دریاچۀ پریشان نیز با فاصلۀ هوایی حدود ۱۵ کیلومتر در بخش جنوبی ذخیره‌گاه با ارتفاع حدود ۸۰۰ متر از سطح دریا قرار دارد و هوای گرمسیری آن نخل‌های مثمر را در ساحل خود می‌پروراند. در سکوی میانی این ذخیره‌گاه حدّ فاصل ارژن و پریشان پهنۀ جنگلی حدود ۴۰ هزار هکتاری قرار دارد که پوشش متراکم درختان بلوط و بنه و اهلوک در آن عیش این ذخیره‌گاه را تمام می‌کند.
این بهشت مکنون در دهۀ پنجاه قرار بود به عنوان پارک بین‌المللی انتخاب شود و زیستگاهی برای شیر ازدست‌رفتۀ ایرانی باشد که متأسفانه این اتفاق رخ نداد و بخشی از پهنۀ این ذخیره‌گاه زیست‌کره به عنوان منطقۀ حفاظت‌شده به تصویب رسید. عرصۀ ثبت‌شده به عنوان ذخیره‌گاه زیست‌کرۀ ارژن-پریشان حدود ۹۱ هزار هکتار است درحالی‌که عرصۀ تصویب‌شده به عنوان منطقۀ حفاظت‌شده به طور تقریبی ۵۶ هزار هکتار از ذخیره‌گاه را می‌پوشاند. این اختلاف چندده‌هکتاری و توالی حقوقی و حفاظتی ناشی از آن، مسئله اصلی این نگارش را تشکیل داده است.
حسب قانون حفاظت و به‌سازی محیط‌زیست و آیین‌نامۀ آن (مادۀ ۲ تا ۵ آیین‌نامۀ اجرایی)، بخشی از عرصه‌های ملّی تحت عنوان کلّی مناطق چهارگانه که عبارت‌اند از: پارک ملّی، اثر طبیعی ملّی، پناهگاه حیات‌وحش و منطقۀ حفاظت‌شده، بنا بر ضرورت حفاظت ویژه‌تر مشخص شده است. در سال ۱۹۶۰ عنوان ذخیره‌گاه زیست‌کره برای جلوگیری از تغییرات برگشت‌ناپذیر و همچنین بهره‌برداری ناصحیح و ناپایدار، شکل گرفته و تعریف شده است. این عنوان نسبت به چهار عنوانی که در آیین‌نامۀ قانون حفاظت و به‌سازی محیط‌زیست در سال ۵۴ ذکر شده به صورت جزئی‌تر و دقیق‌تری به موضوع پرداخته است. وجه تمایز آن با سایر طبقات ذکرشده در آیین‌نامه، روش برنامه‌ریزی و مدیریت آن است. بدین نحو که نقش اساسی در این مناطق به جوامع محلّی معطوف می‌شود، به گونه‌ای که در کنار حفاظت از آب و خاک، فرهنگ، عادات و رسوم جوامع محلّی نیز مدّ نظر قرار گرفته است. بر اساس مفاد کنفرانس مادرید(COP25)۱، ذخیره‌گاه زیست‌کره دارای سه شاخصه است: ۱- حفظ منابع طبیعی، گونه‌ها و تنوع ژنتیکی ۲- استفادۀ بهینۀ فرهنگی و اکولوژیکی و توسعۀ اقتصادی ۳- ایجاد زمینۀ قانونی برای تحقیق مطالعه و آموزش و ارائۀ نتایج آن‌ها.
ذخیره‌گاه زیست‌کره در سه زون (منطقه) سازمان‌دهی می‌شود: منطقۀ کاملاً حفاظت‌شده (منطقۀ امن یا هستۀ اصلی)، ناحیۀ ضربه‌گیر پیرامونی (سپر حفاظتی)، و منطقۀ بینابینی بیرونی (منطقۀ همکاری). در یک ذخیره‌گاه زیست‌کره ممکن است یک یا چند هستۀ اصلی وجود داشته باشد. این مناطق باید از هرگونه تجاوزی مصون باشند و گیاهان و حیوانات بدون دخالت انسان و به صورت طبیعی رشد کنند. این تعریف از هسته یا هسته‌های اصلی ذخیره‌گاه، حفاظت از آن را با چالش مواجه می‌کند، چراکه قوانین موجود صرفاً نحوۀ مدیریت مناطق چهارگانه را ذکر کرده و در محدوده‌های ذکرشده اصول حفاظتی در خصوص زون‌بندی ذخیره‌گاه زیست‌کره، مدّ نظر قانون‌گذار قرار نگرفته است. مادۀ ۵ آیین‌نامۀ اجرایی قانون حفاظت و به‌سازی محیط‌زیست منطقۀ حفاظت‌شده را تعریف کرده و در مادۀ ۱۱ اصلاحی این قانون بهره‌برداری از مناطق حفاظت‌شده را منوط به اجازۀ سازمان کرده است ولی در تبصرۀ ۱ همین ماده، اجرای طرح مجاز صنعتی و معدنی را از این قانون مستثنی کرده است.
حال اگر به مبحث ذخیره‌گاه زیست‌کره برگردیم، این مناطق بعضاً با سایر مناطق چهارگانه هم‌پوشانی دارد. به عنوان نمونه، منطقۀ حفاظت‌شدۀ ارژن-پریشان واقع در استان فارس با مساحت ۵۶۷۱۳ هکتار در دل ذخیره‌گاه زیست‌کرۀ ارژن-پریشان با مساحتی بالغ بر ۹۱۸۶۰ هکتار واقع شده است. با بررسی مساحت‌های ذکرشده، چنین به نظر می‌رسد که برای حفاظت بیش از یک‌سوّم از عرصۀ ذخیره‌گاه دچار مشکل و خلاء قانونی هستیم.
بر اساس مواد قانونی پیش‌گفته، تعلیف احشام یا قطع درختان و شکار با مجوّز، طبق تبصرۀ ۴ مادۀ ۱۱ آیین‌نامۀ اجرایی مشکلی در پی نخواهد داشت، حالآنکه هرگونه دخالت انسانی در هسته یا هسته‌های اصلی ذخیره‌گاه زیست‌کره ممنوع است. تداخل موضوعی دیگر بازمی‌گردد به مناطق اطراف هستۀ اصلی یا همان سپر حفاظتی، بر اساس مفاد کنفرانس مادرید، این منطقه صرفاً برای گردشگری و تحقیقات و آموزش بدون آسیب‌رسانی تعریف‌شده، حالآنکه در همین منطقۀ ارژن-پریشان جادۀ مواصلاتی شیراز به کازرون از وسط این منطقه عبور می‌کند. این در حالی‌ست که هستۀ اصلی ذخیره‌گاه ۱۱۶۹۵ هکتار و سپر حفاظتی ۴۸۰۳۴ هکتار تعیین شده و جمع همین دو منطقه از مساحت منطقۀ حفاظت‌شدۀ ارژن-پریشان بیشتر است.
این موضوع اختیارات سازمان محیط‌زیست ناشی از بند ج مادۀ ۶ قانون حفاظت و به‌سازی محیط‌زیست به منظور حفظ و نگهداری از عرصۀ محیط‌زیست را محدود کرده و تداخل موضوعی ایجاد می‌کند. از این قبیل موارد می‌توان به اقدامات برخی سازمان‌های دخالت‌کننده در حوزۀ محیط‌زیست مانند سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری، سازمان شیلات، وزارت راه و شهرسازی و وزارت نیرو اشاره کرد. موازی‌کاری این سازمان‌ها در کنار سازمان محیط‌زیست سبب شده اقدامات و مشکلات عدیده‌ای از جمله جنگل‌تراشی، آلودگی‌های معدن‌کاوی و… را در ذخیره‌گاه زیست‌کره در پی داشته باشد. کاملاً روشن است این موازی‌کاری و اختلاط وظایف نهادهای عمومی با یکدیگر به استناد قوانین تشکیل‌دهندۀ آن‌ها خود یکی از علل مهم نبود امکان حفاظت از ذخیره‌گاه زیست‌کره است.
مادۀ ۱۰۴ قانون برنامۀ سوّم توسعه طبقه‌بندی مناطق را تاکتیکی برای حلّ تعارضات مناطق تحت حفاظت ذکر و هدف آن را صراحتاً حفظ و حراست از زیستگاه‌ها و تفکیک فعالیت‌های تعارض‌آمیز انسانی قید کرده است، ولی در عمل تا این طبقه‌بندی‌ها مصوّب نشده و این اختلاف مساحت در مناطق چهارگانه و ذخیره‌گاه زیست‌کره احصا نشود، به نظر می‌رسد حفاظت از این مناطق دچار چالش جدّی باشد، چراکه عدم امکان نظارت قانونی و عدم اعمال محدودیت ناشی از خلاء قانون، چرای بیش از ظرفیت در مناطق حفاظت‌شده و همچنین کشاورزی در این مناطق را در پی خواهد داشت. این موضوع سبب می‌شود غذا برای زیست‌مندان در این مناطق کم شود و مخاطراتی برای آن‌ها در پی داشته باشد. مضاف بر این، آیین‌نامۀ قانون حفاظت و به‌سازی محیط‌زیست خصوصاً در مادۀ ۱۱ و تبصره‌های آن نیاز به اصلاح مجدّد دارد.
بنا بر استدلال‌های گفته‌شده، به عنوان یک حقوقدان و فعّال محیط‌زیست، به این نتیجه معتقدم که ذخیره‌گاه‌های زیست‌کره در ایران بیش از این‌که یک ماهیت حقوقی و عملیاتی داشته باشند ماهیتی توصیفی و فنّی دارند که توصیه‌ها و مقرّرات مربوط به این مناطق اصولاً ضمانت اجرای قانونی ندارد. اگر بپذیریم که ماهیت ذخیره‌گاه‌ها بر اساس برنامۀ انسان و کرۀ مسکون یک ماهیت تعاملی‌ست که انسان باید با بهره‌برداری خردمندانه در این مناطق پایداری را برای منطقه و زندگی خود به ارمغان بیاورد، پس تعریف پارک ملّی با آن الزامات و محدودیت‌های سخت و سنگین، در این عرصه‌ها خلاف اصل و هدف است.
اگر واقعیت را بپذیریم که این مناطق با همۀ اهمیت خود، قربانی دست‌درازی‌ها و دستکاری‌های انسان‌ها شده و در حال تخریب هستند، عدم تعریف وضعیت حفاظتی خاص برای ذخیره‌گاه‌ها نقضغرض حفاظت و بی‌توجهی به روند تخریب مشهود آن‌هاست. به صورت کلّی بحث ذخیره‌گاه‌های زیست‌کره در ایران و نحوۀ حفاظت و مدیریت آن‌ها نیاز به یک بازخوانی چندبعدی و فرارشته‌ای دارد. در این بازخوانی بایستی متخصّصان علوم اجتماعی دوشادوش متخصّصان علوم طبیعی به تشریح هست‌ها و وضعیت موجود بپردازند و در کنار ایشان، حقوقدانان با اتکا به اصول و امکانات حقوقی، بایدها و نکته‌سنجی‌های حقوقی و قانونی را برای رسیدن به اهداف ذخیره‌گاه زیست‌کره پایش و پاسداری کنند.
پانویس
- کنفرانس آب و هوایی COP25 که طی روزهای ۲ تا ۱۳ دسامبر ۲۰۱۹ به میزبانی کشور اسپانیا، شهر مادرید برگزار شد.
فصلنامۀ صنوبر، سال ششم، شمارۀ ۱۶ و ۱۷، ص ۱۱۵ تا ۱۱۸.