بحران مدیریت پسماند در ایران: از قانونگذاری تا اجرا
تحریریۀ فصلنامه صنوبر/ تصویب قانون مدیریت پسماند در سال ۱۳۸۳ را میتوان نقطه عطفی در مسیر ساماندهی به یکی از پیچیدهترین معضلات محیطزیستی ایران دانست. این قانون با هدف ایجاد چارچوبی منسجم برای مدیریت پسماندهای عادی، پزشکی، ویژه، کشاورزی و صنعتی به تصویب رسید و متعاقباً آییننامه اجرایی آن در سال ۱۳۸۴ تدوین شد. با این حال، ارزیابی عملکرد نزدیک به دو دهه این قانون نشان میدهد که نظام حقوقی حاکم بر مدیریت پسماند در ایران با چالشهای بنیادین و متعددی روبهرو است که نیازمند بازنگری اساسی میباشد.
در تحلیل چارچوب قانونی موجود، باید اذعان داشت که این قانون با ارائه تعریفی نسبتاً جامع از پسماند و تقسیمبندی آن به پنج گروه، توانست برای نخستین بار زمینۀ حقوقی لازم برای ساماندهی این حوزه را فراهم کند. تعیین مدیریت اجرایی برای هر دسته از پسماندها و پیشبینی مجازاتهایی برای تخلفات، از دیگر نوآوریهای این قانون محسوب میشود.
با این حال، این قانون از همان ابتدا با کاستیهای ماهوی متعددی مواجه بود. نخستین و مهمترین مشکل، تعریف پسماند بر اساس «زائد تلقی شدن از نظر تولیدکننده» است. این رویکرد که اراده تولیدکننده را معیار قرار میدهد، امکان فرار از مسئولیت را برای بسیاری از صنایع و مراکز تولید پسماند فراهم میکند. بدین ترتیب، مواد دارای آثار مخرب زیستمحیطی که تولیدکننده آنها را زائد نمیداند، از شمول قانون خارج میشوند.
ابهام در مصادیق و عدم شفافیت از دیگر چالشهای پیش روی این قانون است. قانون مدیریت پسماندها در تعریف مصادیق مختلف پسماند با ابهامات جدی روبهرو میباشد. برای نمونه، در خصوص پسماندهای پزشکی، تأکید بر «عفونی و زیانآور بودن» و «ناشی شدن از فعالیتهای بیمارستانی» باعث شده است پسماندهای مشابه تولید شده در مطبهای خصوصی یا خانهها از شمول مقررات سختگیرانه خارج شوند.
این امر میتواند به مخلوط شدن پسماندهای عفونی با پسماندهای عادی و ایجاد مخاطرات بهداشتی منجر شود. در مورد پسماندهای ویژه نیز قانون با احاله تعیین مصادیق به سازمان حفاظت محیط زیست، از مسئولیت تقنینی خود شانه خالی کرده است. این احالهگرایی باعث شده است مقررات پراکنده و غیرشفافی در قالب بخشنامهها و دستورالعملهای مختلف تصویب شود که دسترسی به آنها برای شهروندان و حتی متخصصان دشوار است.
سیاست کیفری ناکارآمد این قانون را میتوان از چند منظر مورد نقد قرار داد. فقدان تناسب مجازات یکی از بارزترین این نارساییهاست. مجازاتهای پیشبینیشده در این قانون با شدت و طبیعت جرایم زیستمحیطی تناسبی ندارد. برای مثال، مجازات دفع غیربهداشتی پسماندهای پزشکی با مجازات ریختن زباله در خیابان یکسان در نظر گرفته شده است. این در حالی است که پسماندهای پزشکی میتوانند تهدیدی جدی برای سلامت عمومی باشند.
از سوی دیگر، شاهد جرمانگاری ناقص در این قانون هستیم. بسیاری از رفتارهای مخرب زیستمحیطی در این قانون جرمانگاری نشدهاند. برای نمونه، دفع غیرقانونی پسماندهای هستهای که از خطرناکترین انواع پسماندها محسوب میشوند، فاقد عنوان مجرمانه مستقل است و تنها در صورتی قابل تعقیب است که تحت عنوان تهدید علیه بهداشت عمومی قرار گیرد.
همچنین تمرکز بر مجازاتهای حبس کوتاهمدت، نه تنها اثر بازدارندگی ندارد، بلکه با تبعات منفی اجتماعی و اقتصادی همراه است. مجازاتهای جایگزین حبس مانند جریمههای سنگین مالی، خدمات عمومی و انتشار حکم محکومیت، آنچنان که باید در این قانون مورد توجه قرار نگرفتهاند.
فراتر از نارساییهای تقنینی، نظام مدیریت پسماند در ایران با چالشهای ساختاری عمیقی دست به گریبان است. تمرکزگرایی و تعارض منافع از جمله این چالشهاست. علیرغم تصریح قانون به تعیین مسئولیتهای مشخص برای نهادهای مختلف، در عمل کلیه اختیارات و وظایف مدیریت پسماند در شهرداریها متمرکز شده است.
این امر منجر به تعارض منافع جدی شده است؛ چرا که شهرداری همزمان هم مجری است، هم ناظر و هم قاعدهگذار. این وضعیت، نظارت مؤثر بر عملکرد شهرداری را با مشکل مواجه کرده است. فساد سازمانیافته و مافیای پسماند نیز به معضلی لاینحل تبدیل شده است. فساد در فرآیند جمعآوری، تفکیک و پردازش پسماند به ویژه در کلانشهرها، شبکههای مافیایی با برخورداری از روابط نزدیک با بدنه شهرداریها ایجاد کرده که گردش مالی بالایی را در این حوزه به دست آوردهاند.
متأسفانه اقدامات حاکمیت در برخورد با این پدیده، واکنشی، کند و فاقد اثربخشی لازم بوده است. علاوه بر این، نبود نظام یکپارچه اطلاعاتی، امکان مدیریت علمی این حوزه را ناممکن ساخته است. عدم وجود سامانه یکپارچه پایش و نظارت بر تولید، انتقال و دفع پسماند، به ویژه در مورد پسماندهای صنعتی و ویژه که نیاز به ردیابی از مبدأ تا مقصد دارند، مشهودتر است.
برای خروج از بنبست موجود، اصلاحات اساسی در ابعاد تقنینی، ساختاری و فرهنگی ضروری است. بازنگری اساسی در قانون با رویکردی پیشگیرانه، مشارکتجو و مبتنی بر اصل «آلودهکننده پرداخت میکند» از اولویتهای تقنینی محسوب میشود. تعریف دقیق و عینی پسماند، تعیین مصادیق شفاف و ایجاد نظام جامع مجازاتهای متناسب از الزامات این بازنگری است.
تفکیک نهاد ناظر از مجری نیز برای رفع تعارض منافع موجود ضروری میباشد. ایجاد نهاد نظارتی مستقل و قدرتمند خارج از ساختار شهرداری که از اختیارات کافی برای نظارت، بازرسی و برخورد با متخلفان برخوردار باشد، میتواند گامی مؤثر در این مسیر باشد. توسعه مسئولیت گسترده تولیدکننده نیز میتواند انگیزهای برای کاهش تولید پسماند و توسعه فناوریهای بازیافت ایجاد کند. گسترش دامنه مسئولیت تولیدکنندگان پسماند تا مرحله بازیافت یا دفع نهایی، رویکردی است که در بسیاری از کشورهای پیشرفته به نتایج مطلوبی منجر شده است.
تقویت سازوکارهای اقتصادی از دیگر راهکارهای مؤثر در این حوزه است. استفاده از ابزارهای اقتصادی مانند مالیات بر تولید پسماند، عوارض زیستمحیطی و اعطای تسهیلات به واحدهای بازیافت، میتواند در کنار ابزارهای سلبی کیفری، به مدیریت بهینه پسماند کمک کند. شفافسازی و مشارکت مردمی نیز از ضرورتهای مبارزه با فساد در این حوزه به شمار میرود. ایجاد سامانه شفاف اطلاعاتی و تسهیل مشارکت نهادهای مدنی و شهروندان در نظارت بر فرآیند مدیریت پسماند، میتواند نقش مهمی در شفافسازی فرآیندها و کاهش فساد ایفا کند.
در نتیجه، قانون مدیریت پسماندها در ایران اگرچه در زمان تصویب خود گامی رو به جلو محسوب میشد، اما به دلیل نارساییهای ذاتی، ابهامات تقنینی، سیاست کیفری ناکارآمد و چالشهای ساختاری، نتوانسته است پاسخگوی معضلات پیچیده این حوزه باشد. امروزه مدیریت پسماند در ایران بیش از آن که یک چالش زیستمحیطی باشد، به بحرانی حکمرانی تبدیل شده است که حل آن تنها از طریق عزمی ملی و رویکردی جامعنگر ممکن است.
اصلاح قوانین، تقویت نهادهای نظارتی مستقل، مبارزه جدی با فساد و جلب مشارکت مردمی، ارکان اصلی هرگونه تحول در این حوزه خواهند بود. تجربیات بینالمللی نشان میدهد که موفقیت در مدیریت پسماند نیازمند رویکردی یکپارچه، مشارکتی و مبتنی بر اصول توسعه پایدار است که در آن تمامی ذینفعان از تولیدکنندگان گرفته تا مصرفکنندگان، مسئولیت خود را در قبال محیط زیست ایفا میکنند.
مراجع:
- یونس محرمی، هادی دادباز. (۱۴۰۱). بررسی حقوقی و جرم شناختی قانون مدیریت پسماندها. فصلنامه بین المللی قانون بار.
- مشکات، سید مصطفی. (۱۳۹۸). جرایم پسماند در ایران و ایالات متحده امریکا: قاچاق و دفع غیرقانونی پسماندهای هستهای. مطالعات حقوق تطبیقی.