آسیب‌شناسی مطالعات ارزیابی اثرات توسعه
حمید حیدری/ در این نوشتار سعی شده ضعف‌های ارزیابی اثرات بررسی شود. بخش اعظم این نوشتار از کتاب راهنمای ارزیابی پیامدهای توسعه بر محیط‌زیست گرفته شده است. به لحاظ تاریخی، ایدۀ ارزیابی اثرات محیط‌زیستی پس از جنبش‌های محیط‌زیستی، که ناشی از تأثیر ماندگار کتاب بهار خاموش راشل کارسون بود، شکل گرفت. در واقع تاریخچۀ ارزیابی اثرات به لحاظ قانونی به سال ۱۹۶۹ برمی‌گردد که برای اولین بار ایالات متحدۀ آمریکا مجوز اجرای پروژه‌های عمرانی را بر اساس قانون سیاست محیط‌زیستی(NEPA) منوط به ارائۀ گزارش ارزیابی اثرات محیط‌زیستی دانست.
هشتم فوریه ۱۹۹۲یادداشتی از یکی از اقتصاددانان اصلی بانک جهانی (لارنس سامرز) درز کرد که نشریۀ اکونومیست با عنوان «بگذار آن‌ها زباله بخورند» نشر داد: بین خودمان بماند، آیا بانک جهانی نباید انتقال هرچه بیشتر صنایع آلوده را به کشورهای کمتر توسعه‌یافته دامن بزند؟ می‌توانم برای‌تان دلیل بیاورم:
برای ارزیابی هزینۀ زیان‌هایی که آلودگی بر سلامت وارد می‌آورد باید به درآمدهایی که در نتیجۀ افزایش بیماری و مرگ از دست می‌ر‌وند توجه کرد. از این دیدگاه، کمی از آلودگی مضر به سلامت را باید در کشوری که پایین‌ترین هزینۀ فوق را دارد، یعنی در کشوری که پایین‌ترین دستمزدها را دارد، پراکند. من فکر می‌کنم دفع یک محمولۀ زبالۀ سمی در کشوری که پایین‌ترین دستمزدها را دارد از منطق اقتصادی بسیار محکمی برخوردار است و باید مورد توجه قرار گیرد… در ادامه سامرز اشاره می‌کند که تقاضا برای محیط‌زیست پاکیزه تقاضایی لوکس و مختص کشورهای ثروتمند است و در واقع این مبادلۀ کالا (صادرات صنایع آلاینده به کشورهای در حال توسعه) میان کشورهای ثروتمند و فقیر منطقی است.
سال‌های دانشجویی سال‌های امید بود، امید به آینده‌ای بهتر و اراده‌ای بالاتر. البته که این به شرایط سنی هم ربط داشت! در آن ایام نوشته‌ای از معلم فرزانه و نادیده‌ای در ذهنم حک شده بود با این جملات:
«اگر برایت می‌نویسم تنها به این علت است که به تو، ای جوان، به خاطر آن‌که هنوز گرفتار آلودگی‌های مرسوم و معمول! نشده‌ای و به خاطر نیروی بالقوۀ عظیمی که داری، علاقه‌مندم. دوست دارم رشد کنی، بالا بروی و به آن‌جاها برسی که من از این پایین حتی نتوانم گرد پای اسب بالدار اندیشه‌ات را نظاره کنم. به من حق بده و به من بگو که آیا در جهان تماشای هیچ صحنه‌ای از تماشای شکفتن غنچه‌های گل سرخ لذت‌بخش‌تر هست؟« فکر می‌کردم/می‌کردیم با ورود به بازار کار محیط‌زیست می‌توان به جامعه و طبیعت کشوری که به آن عشق می‌ورزیم کمک کنیم.
اعتراف می‌کنم در همان سنین وقتی یادداشت‌های استادم «هنریک مجنونیان » را دربارۀ کاستی‌های قانونی حمایت از محیط‌زیست می‌خواندم، چندان به عمق فاجعه اشراف نداشتم و آن‌ها را از روی خوش‌خیالی و خامی از ذهنم دور کردم. شاید اکنون و به واسطۀ چند سال تجربۀ کاری در این زمینه، بهتر می‌توانم درک کنم که این مشکلات چیستند و چگونه در حال نابودی سیستماتیک طبیعت هستند. می‌گویم سیستماتیک به این دلیل که بسیاری از این تخریب‌ها با پشتوانۀ قانون یا ضعف قانون همراه است. یا در مواردی با تأیید نهادهایی صورت می‌گیرد که ما به آن‌ها به عنوان مرجع قانونی و علمی اتکا داریم.
یکی از این مراجع بانک جهانی بود که سال‌ها از حامیان مالی ساخت سدهای بزرگ بود و با دادن وام به کشورهای در حال توسعه آن‌ها را برای ساخت سدهایی تشویق کرد که اکنون مضرات اکوسیستمی آن دیگر نیازی به بحث ندارد. همانطور که از عنوان مشخص است، در این نوشتار سعی شده ضعف‌های ارزیابی اثرات بررسی شود. بخش اعظم این نوشتار از کتاب راهنمای ارزیابی پیامدهای توسعه بر محیط‌زیست گرفته شده است. به لحاظ تاریخی، ایدۀ ارزیابی اثرات محیط‌زیستی پس از جنبش‌های محیط‌زیستی، که ناشی از تأثیر ماندگار کتاب بهار خاموش راشل کارسون بود، شکل گرفت. در واقع تاریخچۀ ارزیابی اثرات به لحاظ قانونی به سال ۱۹۶۹ برمی‌گردد که برای اولین بار ایالات متحدۀ آمریکا مجوز اجرای پروژه‌های عمرانی را بر اساس قانون سیاست محیط‌زیستی(NEPA) منوط به ارائۀ گزارش ارزیابی اثرات محیط‌زیستی دانست.
ایران نیز از سال ۱۹۹۴ اقدام به پذیرش EIA در مصوبات قانونی خود کرد. پیش از اینکه این کاستی‌ها آورده شود لازم به ذکر است که نتایج نامطلوب به‌دست‌آمده به هیچ عنوان ربطی به ماهیت علمی-فنی ارزیابی و آمایش ندارد، بلکه نتایج این کاستی‌ها را باید در صلاحیت علمی-اخلاقی مجریان و تصویب‌کنندگان جست. در فرآیند مطالعه و اجرای طرح‌های ارزیابی اثرات (به دلیل ماهیت میان‌رشته‌ای) صلاحیت اخلاقی، توانمندی علمی، استقلال رأی و قضاوت مستدل مجریان و واحد بررسی‌کننده در ثمربخشی طرح‌های ارزیابی نقش تعیین‌کننده‌ای دارد. در غیر آن صورت طرح‌های ارزیابی به ابتذال کشیده و به وسیله‌ای برای توجیه معیوب‌ترین پروژه‌ها تبدیل می‌شوند تا طبیعت و منابع زنده را در کوتاه‌مدت ببلعند.
- اغلب دولت‌ها در کشورهای در حال رشد اعتماد چندانی نسبت به ارزیابی محیط‌زیستی توسعه ندارند. این امر معلول علت‌هایی است که می‌توان به قرار زیر جمع‌بندی کرد:
- این تصور وجود دارد که ارزیابی محیط‌زیستی مکانیسمی برای هشدار مشکلات آتی و مساعدت برای کنترل خسارات است و نه وسیله‌ای برای پیشگیری از خسارات. به همین علت عامل منفی تلقی می‌شود، زیرا تکنیک‌های به‌وجودآمده برای ارزیابی بیشتر منعکس‌کنندۀ رهیافت حفظ و حراست هستند. پیامد این نوع برداشت آن است که ارزیابی اثرات محیط‌زیستی با توسعه منافات دارد.
- ارزیابی محیط‌زیستی هزینه‌بر است و تنها باری بر دوش توسعه قلمداد می‌شود. به‌علاوه، به دلیل زمان‌بر بودن آن، روند توسعه را کند می‌کنند. این تلقی از آن‌جا ناشی می‌شود که دست‌اندرکاران و مجریان پروژه از این واهمه دارند که ارزیابی، برخی از نارسایی‌های پروژه را برملا کند و بدین ترتیب قابلیت‌های ارائه‌دهندگان پروژه را زیر سؤال ببرد.
- فاصلۀ بین متخصصان و تصمیم‌گیران در کشورهای در حال توسعه روزبه‌روز بیشتر می‌شود. علت این امر آن است که روش‌های ارزیابی روزبه‌روز پیچیده‌تر و از درک تصمیم‌گیران خارج، و تنها به قلمرو متخصصان محدود می‌شود.
- این تصور که اقدامات اصلاحی در پروژه‌ها- که از طریق ارزیابی مشخص می‌شود- فقط باری بر دوش هزینه‌های پروژه می‌افزاید. این نگرش از آن‌جا می‌آید که ضرورت اقدامات اصلاحی پروژه‌ها- که وسیله‌ای برای پیشگیری مخاطرات آتی است- از نظر دست‌اندرکاران اقتصاد که اغلب به فکر کاهش هزینه‌ها هستند چنانچه شایستۀ آن‌هاست قابل درک نیست. زیرا بر مبنای روش‌های معمول محاسباتی چیره که تحلیل‌های متعارف کینزی است، طبیعت تأمین‌کنندۀ نامحدود منابع فیزیکی به شمار می‌رود که باید به سود انسان از آن استفاده شود. برای اقتصاددانان در این میان فقط اختصاص و توزیع منابع مطرح است. بنابراین محیط‌زیست بیوفیزیکی و مدیریت آن چندان مهم نیست. در واقع وجود طبیعت تنها برای نفع و بهره‌برداری انسان از آن تصور می‌شود.
این طرز تفکر که ارزیابی اثرات فقط وارد حیطۀ بیوفیزیکی می‌شود و اصلاً کاری به پیامدهای اکولوژیک یا اجتماعی ندارد. از این رو کنترل و حمایت آن قوی‌تر بوده و عامل بازدارنده‌ای در برابر توسعه است. به‌علاوه، در جایی که نتوانند پیامدهای اکولوژیکی-اجتماعی را ارزیابی کنند پیش‌بینی مخاطرات محتمل آتی چه تأثیری خواهند پذیرفت؟
- به جز موارد فوق، عواملی نیز هستند که ثمربخشی ارزیابی اثرات را محدود کرده‌اند. زمانی که تمایل جدی برای انجام ارزیابی اثرات محیط‌زیستی وجود ندارد، اما انجام ندادن آن هم می‌تواند فایده‌مندی کل پروژه را در اذهان عمومی دچار تردید کند و در سطح جهانی نیز پرستیژ دولت‌ها را در کشورهای جهان سوم خدشه‌دار کند، در این صورت ارزیابی محیط‌زیستی به گونه‌ای انجام می‌شود که دارای کمترین اثربخشی است. نمونه‌هایی از این موارد در ادامه آورده شده است:
- انجام ناقص ارزیابی محیط‌زیستی در کل فرآیند تصمیم‌گیری از مرحلۀ امکان‌سنجی و قبل از پروژه تا انتهای فرایند طرح‌ریزی. در پاره‌ای موارد دیده می‌شود که تصحیح پیامدهای منفی در سطح مطالعۀ امکان‌سنجی را معادل فرآیند فراگیر طرح‌ریزی قلمداد می‌کنند. یا بالعکس، چنانچه مطالعه امکان‌سنجی را انجام نداده باشند به فرآیند ارزیابی محیط‌زیستی در مراحل بعد بسنده می‌کنند. بدیهی است در این صورت دستاوردهای ارزیاب بسیار محدود خواهد بود و ارزیاب قادر به تضمین پایداری نیست، زیرا مجبور است روی یک گزینۀ مشخص ارائه شده، که لزوماً به عنوان بهترین گزینه نیست، ارزیابی را انجام دهد. در حالی که انتخاب گزینه‌ها یکی از مهم‌ترین بخش‌های ارزیابی است.
- محدودیت بودجۀ ارزیابی پیامدهای محیط‌زیستی سبب می‌شود یکی از ضعف‌های عمدۀ ارزیابی در مراحل غربال کردن و پس از آن، نتایج نادرستی به دست دهد، زیرا این محدودیت بودجه سبب می‌شود ارزیاب بر سر دوراهی مطالعۀ مجدد و تکرار جمع‌آوری داده‌ها برای غربال، با توجه به محاسبۀ سود و زیان شخصی، ترجیح دهد با همان اطلاعاتی که دارد بسازد و پیش برود.
- از جمله عوامل مؤثر در محدود شدن ثمربخشی ارزیابی آن است که ارزش‌های محیط‌زیستی هنوز به فرآیند طرح‌ریزی وارد نشده‌اند. به علاوه مدیریت طرح‌ریزی محیط‌زیستی هنوز آن‌گونه که لازم است از نظر کیفی ارتقاء پیدا نکرده. این موضوع در کشورهای در حال توسعه اهمیتی دوچندان دارد، زیرا در این کشورها تصمیم‌گیران یا تکنوکرات‌های پراگماتیستی هستند که اساساً به توسعه اهمیت بیشتری می‌دهند یا افرادی هستند که بر حسب مواضع سیاسی در رأس تصمیم‌گیری‌ها قرار دارند و آگاهی چندانی دربارۀ مسائل علمی-فنی محافظت و توسعه ندارند؛ اغلب نیز تمایلی به استفاده از مشاوران علمی ندارند تا ضعف خود را جبران کنند. این موضوع در مورد تمام سطوح تصمیم‌گیری‌های دولتی و نهادهای ذیربط در امور منابع طبیعی و محیط‌زیست نیز صادق است.
- ایجاد محدودیت زمانی برای انجام ارزیابی و بودجۀ کم، از عوامل اصلی محدودیت ثمربخشی ارزیابی اثرات محیط‌ز یستی توسعه به شمار می‌رود. این در حالی است که بسیاری از موقعیت‌های ناشناخته ممکن است در روند ارزیابی پدیدار شود. هرچند بودجۀ تعیین‌شده کفاف ارزیابی آن‌ها را نمی‌دهد؛ به همین دلیل ارزیابی با حداقل کار و با دقت پایین انجام می‌گیرد. از این رو در بازنگری‌های ارزیابی معمولاً نتایج صریح و روشنی دیده نمی‌شود و اغلب نظرات مبهم، یا با تردید، ارائه می‌شوند.
- به دلیل اینکه ارزیابان در قالب استانداردهای حرفه‌ای متعارف عمل نمی‌کنند، به علاوه چون روش‌های ارزیابی مختلف، و امکان مقایسۀ روش‌ها از نظر فنی-مالی مشکل است، معمولاً ارزیابی تحت تأثیر اصل کاهش هزینه‌ها به وسیلۀ گروه‌هایی صورت می‌گیرد که بار مالی کمتری به جا می‌گذارند. بدیهی است تمایل به ارزان تمام کردن ارزیابی عامل مهمی در عدم تشکیل گروه‌های کارآمد و از نظر فنی مؤثر است. با وجود توصیه‌های مداومِ اهمیت نظارت پیوسته، به ندرت اتفاق می‌افتد که ارزیابی محیط‌زیستی تا مرحلۀ نظارت پیوسته پیش رود. نتیجۀ چنین شرایطی تجزیه و تحلیل سطحی و نادرست از ارزیابی محیط‌زیستی است.
- کاستی‌های زیر از جمله مواردی است که می‌تواند برای کنار گذاردن ارزیابی اثرات توسعه یا تبدیل آن به یک وسیلۀ غیرمؤثر بهانه‌ای دست دولت‌ها بدهد. این کاستی‌ها قابل کتمان نیست، اما ارزیابی با همین کاستی‌های کنونی در روند تحول و تکامل خود نزد دولت‌هایی که برای محیط‌زیست اهمیت قائل‌اند و هرگونه دستاورد اقتصادی کوتاه‌مدت را توسعه تلقی نمی‌کنند، یک وسیلۀ کارا و مؤثر است. برعکس، دولت‌هایی که به انتفاع لحظه‌ای و شاخص‌های اقتصادی کنونی دل خوش کرده‌اند، زمینۀ خوبی برای کنار گذاشتن آن و به طریق اولی تخریب طبیعت و منابع زنده به نام توسعه فراهم ساخته‌اند؛
نمونه‌های آن را در بیشتر کشورهای در حال توسعه می‌توان دید:
- ارزیابی اثرات محیط‌زیستی و روش‌های مربوط به آن همگام با نظریه‌هایی نظیر حفظ تنوع زیستی، رشد لازم را نکرده و ممکن است در تبدیل ارزش‌های آن به پارامترهای کمی هنوز دارای ناتوانی‌هایی باشد. بدیهی است این امر تبدیل سودها و زیان‌های محیط‌زیستی را به پارامترهای کمی دچار مشکل سازد و در تجزیه و تحلیل هزینه‌ها و درآمدهای پروژه نتواند به نفع حفاظت محیط‌زیست عمل کند.
- مهندسان مشاور ویژه‌ای وجود ندارند که در ارزیابی تبحر داشته باشند و پیامد این نقصان در جابه‌جایی گزارش‌ها مشهود است. هیچ‌وقت همکاری بین چند مشاور که هر یک در زمینه‌ای دارای مهارت هستند برای رفع کمبودها و تهیۀ یک گزارش جامع و یگانه معمول نیست.
مشاوران ارزیابی اغلب رابطۀ تنگاتنگ و ارگانیکی با گروه‌های فنی ندارند. به همین خاطر هر یک به طور جداگانه با حداقل تبادل نظر برای خود کار می‌کنند. پیامد این نوع فعالیت در گزارش‌ها کاملاً انعکاس یافته است. بررسی‌های میدانی و پروژه‌های صحرایی در حداقل خود است.
- سازمان‌های متولی محیط زیست در زمینۀ ارزیابی اثرات محیط‌زیستی و داوری روی گزارش‌های رسیده فاقد تبحر لازم هستند. به همین دلیل گزارش ارزیابی اغلب پروژه‌ها با اغماض و تأخیر انجام می‌گیرد و در نهایت هم با تأیید ضمنی همراه است. تا زمانی که این سازمان‌ها دارای کمیتۀ فنی ورزیده و قابل اعتمادی نباشند، بدترین انواع توسعه گواهی تأیید دریافت می‌کنند یا انواع پروژه‌های تجویزی و تحمیلی از طرف دولت‌ها یا سازمان‌های خصوصی از طریق افراد متنفذ به مجوز دست خواهند یافت. متأسفانه امروزه هر مشاور تازه‌کار از راه رسیده‌ای مدعی انجام ارزیابی است. نتیجۀ کار این مشاوران و گزارش‌های آن‌ها در نهایت گزارش مجرد و سکتورالی از بخش‌های مختلف و بدون ارتباط با یکدیگر است. به همین دلیل روزبه‌روز زمینۀ بدبینی نسبت به ثمربخشی ارزیابی فزون‌تر می‌شود.
- روش‌های ارزیابی اثرات محیط‌زیستی بسیار متعدد، و شرح خدمات ارزیابی بسیار متنوع است. هر مشاور، سازمان یا آژانسی از شرح خدماتی استفاده می‌کند که متناسب با نیاز و توان خود است. استانداردهایی وجود ندارد که همۀ مشاوران بر سر آن اتفاق نظر داشته باشند؛ وقتی به همکاری چند مشاور در یک فرآیند ارزیابی از یک پروژۀ واحد نیاز باشد، این امر بسیار مشکل‌زاست. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، کارشناسان واحدهای ارزیابی نهادهای دولتی تأییدکنندۀ پروژه‌ها در شرکت‌ها و مشاوران بخش‌های خصوصی نیز دست دارند یا در آن‌ها به شکلی فعال‌اند. زمانی که پروژه‌های توسعه توسط واحدهای ارزیابی این نهادها ملزم به ارزیابی می‌شوند، به خودی خود مانند چرخه در گردونۀ اجرای آن‌ها نیز به سوی مشاورانی هدایت می‌شوند که این کارشناسان در آن ذینفع هستند. طبیعی است به نتایج چنین ارزیابی‌هایی نمی‌توان اطمینان کرد. زیرا مجریان و تأییدکنندگان پروژه‌ها هر دو یکی هستند و به صاحبان پروژه که هزینه‌های ارزیابی و حق و حقوق آن‌ها را پرداخته‌اند وام‌دارند. این‌گونه است که معیوب‌ترین پروژه‌ها در غیبت اخلاق و مکانیسم‌های کنترل‌کننده از زیر تیغ داوری‌های سختگیرانه رها شده و به پشتیبانی ارزیابی، توجیه می‌شوند و به اجرا درمی‌آیند.
منابع
- دلیلی. ب، آب‌های ژرف، انتشارات بهجت، ۱۳۹۶.
- مجنونیان. ه، میراب‌زاده. پ، دانش. م، راهنمای ارزیابی پیامدهای توسعه بر محیط‌زیست، مشهد: انتشارات جهاد دانشگاهی، ۱۳۹۳.
- نابت. ب، سرمایه‌داری و محیط‌زیست، نشر دیگر، ۱۳۸۷.
فصلنامۀ صنوبر، سال سوم، شمارۀ نهم، ص ۱۰۷ تا ۱۱۳.